El giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Capítulo  5

EN PROCURA DE MEJORES CONDICIONES EXTERNAS PARA LA  INTERNACIONALIZACIÓN DEL AGRO

        Pese al relativo aislamiento que ha caracterizado a la economía nacional durante la mayor parte de su historia, el desarrollo del agro colombiano ha estado siempre relacionado, en mayor o menor medida, con la situación de los mercados internacionales ¹ . Desde los tiempos remotos de las bonanzas decimonónicas del tabaco, del añil y de la quina, pasando por la época de la irrupción del país como exportador cafetero en la segunda mitad de la pasada centuria y de su dramática dependencia de los ciclos del grano para fomentar su desenvolvimiento económico, hasta los períodos más cercanos de diversificación de la estructura productiva y exportadora, cuando diversos cultivos comenzaron a civilizar las planicies cálidas y feraces de las regiones interandina, costera y orinocense, y a quitar así, la preeminencia agrícola a las laderas y mesetas de los Andes, las condiciones externas han incidido decisivamente en el devenir agropecuario colombiano. Los mercados internacionales ofrecieron oportunidades de crecimiento fundamentales para diversas ramas de la producción y para diferentes regiones agrícolas, en especial a medida en que se fueron agotando las posibilidades y las políticas de sustitución de importaciones, y aunque no constituyeron el destino mayoritario de las cosechas colombianas, si fueron, en numerosos casos, el elemento dinámico del desarrollo de las mismas.

    Tal influencia debe ser mucho mayor en un escenario de internacionalización de la economía colombiana, cuyo telón de fondo son los avances en las comunicaciones y en los transportes que relacionan crecientemente los mercados, incluidos los más lejanos y desconocidos. Su conocimiento se convierte, en consecuencia, en elemento fundamental para los productores y para los responsables de la política sectorial, y la realización de conversaciones de negociaciones internacionales con miras a conseguir condiciones externas propicias al desarrollo agropecuario exige cada vez mayor atención. Dichas negociaciones tornan cada vez más frecuentes y complejas, y lo que en ellas se define condiciona crecientemente el desempeño sectorial. Ya no sólo definen las condiciones de acceso de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales, o la política arancelaria y para-arancelaria aplicable al sector, lo que de por sí es suficientemente importante sino que incluso pueden limitar las opciones de la política sectorial de manera significativa.

    Por las razones anotadas, el Ministerio dedicó considerables tiempo y esfuerzos a tales negociaciones. Las principales, aunque no las únicas, se analizan a continuación. Ellas fueron la Ronda Uruguay del GATT y las relativas a acuerdos de integración o de libre comercio. El objetivo fundamental perseguido fue el de propender por el establecimiento de condiciones favorables para el desarrollo agropecuario, en especial la creación de mayores facilidades para la colocación de los bienes agrícolas exportable colombianos, actuales y potenciales, en los mercados internacionales, y el mantenimiento de márgenes importante para futuras negociaciones y para el manejo de la política sectorial doméstica, en especial aquella orientada a los productos sensibles caracterizados por mercados internacionales altamente distorsionados.

  La agricultura y la ronda Uruguay del GATT

      La octava ronda de negociación del GATT se lanzó en Punta del Este (Uruguay) en septiembre de 1986, como respuesta a la agudización de tendencias proteccionistas que se venían presentando en los últimos años, las cuales se manifestaban, especialmente, en la intención europea de crear un bloque comercial aparentemente cerrado, en la creciente utilización de barreras no arancelarias, en la cada vez más frecuente violación de las reglas y disposiciones del Acuerdo General y en la impresionante elevación de los subsidios y de las trabas al comercio agrícola en las naciones industrializadas.

    La Ronda Uruguay abordó por primera vez con seriedad el tema del comercio de bienes agropecuarios. En efecto, en las anteriores negociaciones este tópico sólo se había tratado de manera marginal y los pocos resultados que se obtuvieron, en especial en productos agropecuarios tropicales, fueron muy modestos. Por esta razón, como se señaló en el primer capítulo, la agricultura se hallaba virtualmente al margen de las regulaciones del GATT, y muchas prácticas terminantemente prohibidas para otros sectores de la producción de mercancías eran permitidas en el caso del agro. Incluso, varios países consiguieron del GATT dispensas y tratamientos excepcionales que los autorizaban a imponer diversas cortapisas al comercio de productos agrícolas. Por todas las razones anteriores, el agropecuario era el sector que más distorsiones y barreras al acceso —arancelarias y no arancelarias, comerciales y técnicas— registraba al comenzar la Ronda Uruguay. Además de que su comercio internacional no contaba con reglas de juego claras y con mecanismos de solución de controversias. Adicionalmente, la guerra de subsidios entre varios países industrializados, para lograr el dominio de los mercados internacionales, se había agudizado considerablemente, con lo que los tradicionales exportadores de bienes del agro que no lo subsidiaban perdían ingresos y mercados.

    La situación descrita, y en particular la presión de los países del Grupo Cairns ² , que se constituyó en las primeras fases de la Ronda como un bloque de países exportadores d de bienes agrícolas que abogaban por la mayor liberación del comercio agrícola mundial, determinó que a la agricultura se le otorgara una significativa importancia en las negociaciones y que se crearan considerables expectativas. No obstante, los intereses en juego eran grandes y contrapuestos, lo que dificultó desde un principio la negociación. Mientras los países del Grupo Cairns, los Estados Unidos y algunos otros países que cuentan con ventajas comparativas abogaban por una reforma profunda y una amplia liberación del comercio agrícola, la Comunidad Económica Europea, otros países del viejo continente y Japón deseaban que el acuerdo al que se llegara fuera muy limitado y parcial, pues no querían enfrentar a sus agricultores a una competencia internacional sin subsidios.

    La desaveniencia agrícola determinó el fracaso de la Revisión de Mitad de Período, en Montreal en 1988, de la que se esperaba un impulso sustancial en las negociaciones, y la frustración de la prevista terminación de la Ronda en la reunión ministerial de Bruselas, en diciembre de 1990, por lo que al Presidente de la reunión le tocó prorrogar indefinidamente las negociaciones en espera de condiciones más propicias. Un año después, en un nuevo y desesperado intento por culminar la Ronda, el entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, presentó un proyecto de Acta Final que incluía muchos de los puntos y de las formulaciones que finalmente se aprobaron, y proponía, específicamente, en el caso de la agricultura, la tarificación de todas las medidas de protección frente a las importaciones; una reducción del 36% en promedio para los aranceles tarificados y una reducción mínima de 15% por partida arancelaria; un compromiso de acceso mínimo (es decir, de participación de las importaciones en los mercados nacionales) para todos los productos del 3%, que se aumentaría gradualmente hasta alcanzar un 5%; una disminución del 20% en los montos de la ayuda interna, del 36% en los de los subsidios a las exportaciones y del 24% de las cantidades subvencionables; y un acuerdo para evitar que las normas fitosanitarias fuesen utilizadas con propósitos proteccionistas. De acuerdo con esta propuesta, dichas reducciones y la apertura del mercado tendrían lugar en forma gradual durante el período 1993-1999. Se proponía, igualmente, exceptuar de los compromisos de reducción a una amplia lista de subvenciones internas, en lo que se denominó como la caja verde, bajo el supuesto de que ellas no generaban distorsiones en el comercio agrícola internacional.

    El acuerdo definitivo, alcanzado a finales de 1993 y suscrito en Marrakech en abril de 1994, tras una intensa negociación final bilateral entre Estados Unidos y la Unión Europea, que dejó como espectadores a todos los demás países, cambió muy marginalmente tales porcentajes, aunque efectuó otras modificaciones de fondo. En efecto, la única modificación presentada en los porcentajes —indudablemente importante— fue la de disminuir del 24 al 21% el compromiso de reducción de las cantidades exportadas con subsidio. No obstante, se ampliaron las ayudas no sujetas a compromisos de reducción (caja verde), con lo que se legalizó buena parte de los subsidios internos que hacen parte central de la política agrícola de los países industrializados, en especial de Estados Unidos y la Unión Europea. Igualmente, se incluyó una norma nueva, conocida como cláusula de paz, que será aplicable durante nueve años, con la cual se hace más difícil la imposición de derechos compensatorios, o de cualquier otra medida correctiva de defensa contra los subsidios internos y externos establecidos por los países que estuviesen cumpliendo los compromisos  de reducción. La mayoría de estas modificaciones había sido convenida previamente en el llamado Acuerdo de Blair House entre Estados Unidos y la Unión Europea, o adoptadas bajo presión intensa de Francia en las últimas semanas de las negociaciones.

    En síntesis, lo finalmente acordado dista mucho de lo que deseaban en un principio la mayoría de naciones. Aunque no se puede negar que se presentó un avance, en especial en la incorporación de la agricultura a las disciplinas del GATT y en contar con mayores reglas y disciplinas, los  compromisos de reducción de la protección y especialmente, de los subsidios, fueron muy modestos. En consecuencia, los países industrializados podrán seguir subsidiando su agricultura, aunque con algunas restricciones, lo que les permitirá mantener en buena medida su participación en los mercados mundiales, a pesar de sus dudosas ventajas comparativas, en tanto que el resto de países se verán limitados para utilizar mecanismos de defensa contra la competencia desleal de aquellos.

    Cabe anotar que, al igual que otros actores, el Grupo de Cairns fue abrumado por el bilateralismo que caracterizó la fase final de las negociaciones. Tanto en la reunión de Bangkok, que tuvo lugar en junio de 1993, como en la de Ginebra, de octubre del mismo año, que contó con la participación del nuevo Director del GATT, Peter Sutherland, el  Grupo reclamó la conveniencia de retornar a la mesa multilateral. Defendió, además, la necesidad de un acuerdo definitivo en el cual se respetaron los principios básicos del    proyecto de Acta Final de Dunkel en materia agrícola — el mayor acceso a los mercados, la reducción de los subsidios a la producción y a las exportaciones, y normas fitosanitarias que no obstaculicen el comercio— y rechazó las propuestas de aquellos países, en especial Francia, quepretendían debilitar aún más el acuerdo agrícola e incluso posponer nuevamente las negociaciones agrícolas. No obstante, la cohesión del Grupo se había debilitado. En Bangkok, los miembros latinoamericanos tuvieron que ejercer una presión considerable para evitar que Australia y Nueva Zelandia consignaran en el comunicado un apoyo del Grupo de Cairns al Acuerdo de Blair House. Indonesia presentó, además, una propuesta orientada a exceptuar de la liberación ciertos productos agrícolas de particular interés nacional (el arroz). En el comunicado de Ginebra, Canadá consignó, por su parte, el rechazo al principio general de tarificación. Gracias al éxito final, la cohesión se restableció en la reunión de Montevideo, en mayo de 1994, en la cual los países miembros acordaron mantener el Grupo como un instrumento de seguimiento y presión para el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los países firmantes de la Ronda en materia agrícola.

  Estrategia negociadora de Colombia a lo largo de la Ronda

      Desde un principio Colombia fue un participante activo en los temas agrícolas de la Ronda. Cuando se inició la conformación del Grupo de Cairns, Colombia decidió entrar a participar en él. Dos razones fundamentales motivaron tal determinación: la primera, que se comprendía que el mejor escenario para el desarrollo de la agricultura colombiana es aquel en el cual no se presentan trabas al acceso de sus productos a los principales mercados externos y los precios internacionales no se hallan deprimidos por los subsidios; la segunda, que se entendía que, sin formar parte de una alianza estratégica que tuviera un peso significativo, el país difícilmente podría jugar un papel relevante en las negociaciones y defender de manera adecuada sus intereses.

    Con dicha participación, Colombia buscó dos objetivos básicos. Uno, de carácter general, era contribuir al logro de la mayor liberalización posible del comercio agrícola, en especial en lo relativo al desmonte de los subsidios y a la desgravación en los grandes mercados de los bienes que exporta. El otro consistía en conseguir unas disposiciones particularmente favorables para los países en desarrollo, de manera que se hiciera realidad lo que se llamó el trato especial y diferenciado para estas naciones. Este segundo objetivo, fuera de basarse en un enunciado global del GATT que pretende favorecer a las naciones en desarrollo, partía del supuesto de que las distorsiones en el comercio agrícola internacional no las han creado dichos países, sino que son consecuencia fundamental de la política sectorial de los países industrializados y que, en consecuencia, es a ellos a quienes corresponde corregirlas.

    Para luchar por estos objetivos, la estrategia seguida fue la de apoyar los planteamientos del Grupo de Cairns  en los temas generales, pero dejando que el protagonismo y lo central de la negociación lo llevaran otros países, en especial Australia, como Presidente del Grupo, y concentrar los esfuerzos colombianos en lo relativo al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, tópico en p el cual no todos los miembros de Cairns estaban interesados. En este segundo aspecto, vale la pena señalar que Colombia y Brasil tuvieron el protagonismo durante la Ronda, y que nuestro país fue el principal actor en lo relativo a la defensa de los productos tropicales.

    En efecto, dentro del grupo de agricultura, Colombia y Brasil fueron quienes más insistieron en el establecimiento la de normas especiales y más favorables para las naciones en   desarrollo. Muchas de las propuestas formuladas por estos n dos países fueron incorporadas en los planteamientos del  Grupo de Cairns, en el proyecto Dunkel y, posteriormente, a en el acuerdo final sobre la agricultura. Algunas otras fueron recortadas o desechadas. No obstante, en buena medida lo que se logró en esta materia —que fue importante, como se verá más adelante— se debió al esfuerzo colombo-brasilero y a que, por propuesta suya, el Grupo de Cairns  acogió y defendió esas iniciativas.

    En el caso de los productos tropicales, Colombia propendió, desde la reunión ministerial de Punta del Este, porque este fuera un grupo especial y prioritario de la negociación. Gracias a ello, y al apoyo de otros países en desarrollo, las declaraciones de esa reunión y de la Revisión de Mitad de Período recogieron tales planteamientos, a pesar de la oposición, generalmente velada, de algunas naciones desarrolladas, en especial de Estados Unidos. Esta última quería que el grupo de tropicales fuera absorbido por el de agricultura, lo que finalmente logró. Al fin de cuentas, lo único que quedó en el Acta Final fue una enunciación gaseosa de que los países desarrollados deberían otorgar mayores reducciones en las barreras al acceso para los bienes de interés de los países en desarrollo, incluidos los productos tropicales. Y ni siquiera esta formulación se cumplió en todos los casos. Empero, gracias a la insistencia de Colombia, a veces solitaria, algunos países sí otorgaron mayores desgravaciones en algunos de los productos tropicales.

    Respecto a las ofertas de negociación, Colombia hizo propuestas acordes a lo que estuvieran dispuestos a ofrecer otros países. Cuando, en octubre de 1991, se pusieron sobre la mesa las primeras ofertas de negociación que cuantificaban los compromisos de reducción, Colombia apoyó la oferta del Grupo de Cairns, la cual proponía compromisos de reducción de los subsidios y de la protección muy significativos. Posteriormente, en 1992, cuando se veía que los resultados de la negociación iban a ser inferiores a los esperados, porque muchos países desarrollados no estaban dispuestos a ofrecer más, Colombia presentó una oferta bastante más modesta. Finalmente, una vez efectuadas las últimas modificaciones al acuerdo después de las negociaciones bilaterales de Estados Unidos con la Unión Europea, Colombia modificó su oferta, haciéndola aún más magra.

    En esencia, la oferta definitiva presentada buscaba que los compromisos asumidos no comprometieran el mantenimiento de una adecuada protección a los productos más sensibles, no quitaran posibilidades de modificación de la política —incluida la arancelaria— a los gobiernos siguientes y otorgaran un amplio margen de negociación para el futuro. Este último punto se consideró vital cuando se pudo prever que las naciones industrializadas iban a arancelizar a niveles muy altos, y que, en consecuencia, en las próximas negociaciones —previstas para fines de siglo— partirían de aranceles consolidados elevados, por lo quienes no tengan una situación similar se van a ver en dificultades en la negociación. Las características específicas de dicha oferta se resumen más adelante.

  El trato especial y diferenciado a los países en desarrollo

    Como se señaló, la presión de los países en desarrollo, y especialmente de Colombia y Brasil, permitió que el enunciado general del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo se hiciera realidad en el grupo agricultura. Sin él, dichos países hubieran salido mal librados de la negociación agrícola, por cuanto visto reducir modestamente la protección y los subsidios los países desarrollados, quedándose sin mecanismos defensa y con la obligación de abrir sus mercados en la proporción. Por eso, las cláusulas especiales que se revisten fundamental importancia.

    En virtud del trato especial y diferenciado, los países desarrollo cuentan con mayores plazos (diez años en vez. seis) para aplicar sus compromisos de reducción, los a su vez, son inferiores a los de los países desarrollados —las  dos terceras partes de los porcentajes mencionados anteriormente—. Adicionalmente, se estableció la posibilidad de que iniciaran a niveles altos la reducción arancelaria para los productos que no tenían consolidados —lo que se denominó tipos máximos— y que no contaban con restricciones arancelarias al momento del acuerdo agrícola. Este punto era de fundamental importancia, ya que muchos países en desarrollo habían adelantado durante la Ronda procesos de apertura económica, que los había conducido a eliminar la mayoría de las restricciones no arancelarias y a reducir aranceles, de manera que si hubieran tenido que partir de los aranceles vigentes, habrían tenido que consolidar la inmensa mayoría de su arancel agropecuario a niveles muy bajos, y  sólo hubieran tenido la posibilidad de consolidaciones más altas en los productos que, por disponer de restricciones no arancelarias, podían arancelizar. Tal era el caso colombiano.

    Así mismo, se consiguió la exclusión de los compromisos de reducción de una serie de subsidios internos y a las    exportaciones no permitidos a los países desarrollados. En     efecto, quedaron exentas de los compromisos de reducción las subvenciones a la inversión de disponibilidad general (como nuestro incentivo a la capitalización rural), la ayuda para estimular la diversificación con el objeto de abandonar cultivos ilícitos y las subvenciones a los insumos agrícolas para productores pobres, siempre y cuando ellas hagan parte de los programas de desarrollo agrícola y rural. Además, cuando la ayuda interna sea inferior al 10% el valor de la producción, en vez del 5% que rige para los países desarrollados, no tiene que incluirse en los compromisos de reducción. Finalmente, los subsidios para reducir los costos de comercialización de las exportaciones agropecuarias y las subvenciones a fletes y tarifas de transporte, internas e internacionales, para los productos exportables,quedaron excluidas de los compromisos de reducción de los países en desarrollo.

Los países más pobres, o menos adelantados, como se les llamó, quedaron exentos de los compromisos de reducción. Se estableció, por su parte, que se tomarán medidas para no perjudicar a los países en desarrollo importadores netos de alimentos, o para buscar alguna forma de compensación por los mayores precios que presumiblemente tendrán que pagar por sus importaciones.

  La oferta agrícola colombiana

     Con base en las disposiciones mencionadas sobre trato especial y diferenciado y en los magros resultados de la negociación agrícola, Colombia presentó su oferta definitiva.

      Ella le otorga un amplio margen de juego para mover su política agrícola, incluida la de comercio exterior, pues el arancel consolidado más bajo al final del período de reforma (año 2004) será del 70% para los productos agropecuarios ³ .En síntesis, la oferta colombiana, en lo que respecta a acceso a los mercados, arancelizó los productos más sensibles —los de franjas y los que cuentan con precios mínimos de importación— a niveles que fluctúan entre 83% y 332% para 1995, que se reducirán hasta quedar entre el 75 % y 227 % en el año 2004. Los restantes productos, excepto las tres partidas que ya se habían consolidado en la Ronda Tokio y cuyos aranceles quedaron iguales, se consolidaron a un nivel de 100% —basados en la posibilidad de ofrecer topes máximos—, el cual se irá reduciendo hasta 70%, como máximo en el año 2004. Para cumplir con las disposiciones relativas a acceso mínimo y corriente se establecieron, para los productos arancelizados, unos contingentes arancelarios, o aranceles cuota, cuyo arancel consolidado más bajo será del 75% en el período 1995-2004 (Véase Cuadro 5.1).

    En lo relativo a ayuda interna y subsidios a las exportaciones, la oferta colombiana partió de niveles elevados en los cuales se cuantificaron todas las subvenciones que existían en el período de base (1986-1988), y muchas de las cuales ya se han eliminado o reducido. De esta manera, el país no va a tener ninguna dificultad para cumplir con sus compromisos de reducción —la mayoría los ha cumplido ya—, máxime si se tiene en cuenta que, como se mencionó el trato especial y diferenciado autoriza a utilizar una serie de subvenciones, internas y a la exportación, que podrían aplicarse en caso necesario.

CUADRO 5.1: Oferta agrícola colombiana arancelizada en la ronda Uruguay y del GATT

    En resumen, y si se tiene en cuenta que el país consiguió algunas reducciones arancelarias importantes para productos que le interesan en mercados claves, se puede decir que Colombia, gracias a su estrategia de negociación, logró beneficios en la Ronda, a pesar de los magros resultados de ella en materia agrícola y del modesto impacto que va a tener sobre los precios internacionales en los mercados altamente distorsionados. Los consiguió, además, sin poner en riesgo a su sector agropecuario y conservando un margen sustancial para hacer cambios en su política agropecuaria y para futuras negociaciones.

  EL AGRO Y LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN Y DE LIBRE COMERCIO

        En el ocaso de la década del ochenta se vivió un resurgir de los procesos de integración en todas las regiones del globo, como resultado de las dificultades afrontadas por las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay del GATT y del hecho de que los países europeos lucían más interesados en su bloque comercial, que en los resultados de las negociaciones multilaterales. Su influencia se hizo sentir en estas latitudes, y el país emprendió una dinámica actividad integracionista. Se revitalizó el desfalleciente Pacto Andino, se promovieron acuerdos de libre comercio con. México y Venezuela (Grupo de los Tres), Chile, Centroamérica y Caribe, y se manifestó el interés de entrar a participar del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA), conformado por Estados Unidos, Canadá y México. La importancia de estos acuerdos, y de estos mercados, para la agricultura se hizo más evidente cuando se    constató lo modesto de los resultados de la Ronda Uruguay en esta materia.

  La armonización de la política agropecuaria andina

      A principios de 1992, los países del Grupo Andino eliminaron todas las restricciones para el intercambio de mercancías entre ellos, tanto arancelarias como no arancelarias con la excepción de Perú, que se marginó temporalmente de este proceso. Por la misma época comenzó la negociación de un arancel común frente a terceros países -  el Arancel Externo Común, AEC— con el cual se debería completar una verdadera Unión Aduanera Andina. La integración, incluso, superó el terreno puramente comercial al extenderse a otros campos, tales como el de transporte.

    La armonización de algunos elementos de la política agropecuaria hizo parte de tal proceso. Especialmente importante se consideró la de las franjas de precios, por cuanto, además de ser parte del AEC, constituía la herramienta de defensa de los productos sensibles del agro frente a las fluctuaciones de las cotizaciones internacionales y, parcialmente, a los subsidios que otorgan las naciones industrializadas a estos bienes. También se tuvo en cuenta la necesidad de eliminar las subvenciones internas que alteraban las condiciones de competencia entre los países miembros, y cualquier otra política que tuviera un efecto similar. No obstante, por su importancia y complejidad, los mayores esfuerzos se orientaron hacia la armonización de las franjas.

    Conviene resaltar que Colombia era el país más interesado en lograr la armonización de la política agropecuaria. El poseer la agricultura más grande de los países andinos—genera cerca del 60% del PIB agropecuario de la subregión—, así como la de mayor tradición y experiencia, y presuntamente la más competitiva, hacía que las distorsiones existentes al interior del Grupo, y la competencia desleal de terceros países que pudiera presentarse, podrían afectar sus posibilidades de colocación de sus productos en los mercados nacional y subregional. No sobra recordar que los mercados de los países del Pacto —en especial el venezolano y, en menor medida, el peruano— presentan posibilidades de exportación nada despreciables para numerosos bienes agropecuarios, algunos de ellos de considerable importancia para el agro colombiano. En consecuencia, la falta de armonización de la política podría incidir negativamente en su expansión potencial e, incluso, poner en peligro su producción actual.

    El Ministerio, obrando en concordancia con tal prioridad, lideró las negociaciones y fue el promotor del acuerdo preliminar al que se llegó, en las reuniones de viceministros de agricultura en Cartagena, y de ellos y de los ministros en Caracas, en septiembre y octubre de 1993, respectivamente. Desafortunadamente, las controversias que se suscitaron posteriormente en Venezuela en torno a este acuerdo impidieron que fuese acogido por la Junta del Muerdo de Cartagena. La segunda fase de negociaciones, que se llevó a cabo con el nuevo gobierno venezolano, acogió, con ligeras modificaciones, el convenio anterior. Así se protocolizó en la reunión de viceministros de agricultura y representantes alternos ante la Junta del Acuerdo (Viceministro de Comercio Exterior en el caso colombiano) el 5 de agosto de 1994 en Caracas. En este acuerdo, se unificaba el número de franjas, los productos marcadores y los que cubría cada una de ellas, los mercados de referencia, y se establecía una metodología común para fijar los pisos y los techos de cada franja y para calcular el sobrearancel o el descuento arancelario, según fuera el caso. Como resultado, el número de productos cobijados por las franjas aumentaba moderadamente en Colombia, pero la mayoría de los pisos se establecían en niveles muy cercanos a los existentes y los sobrearanceles para los bienes derivados se calculaban de acuerdo a la metodología utilizada por nuestro país.

    De esta manera, los preacuerdos no implicaban cambios sustanciales para Colombia y, más bien, en varios casos mejoraban y racionalizaban la protección otorgada por las franjas. Incorporaban a ellas algunos productos que no estaban cobijados por las franjas colombianas y que era necesario incluirlos, pues ello garantizaba una protección más coherente a lo largo de las diversas cadenas (v.gr el pollo y los sebos). Establecían, no obstante, un periodo de transición para que Venezuela adoptara las franjas de la leche y el maíz amarillo y Ecuador la de trigo, pues ambos países consideraban traumático hacerlo desde un principio por la magnitud del ajuste requerido. Empero, determinaban también un mecanismo de defensa relativamente automático para que los países que cumplían con la franja armonizada pudieran establecer derechos correctivos a las exportaciones de quienes no lo hacían, equivalentes a las diferencias en los niveles de protección que unos y o otros otorgaban. De esta forma, se buscaba que la puesta en práctica del nuevo esquema no ocasionara sobresaltos adicionales en el agro de los países miembros.

    Igualmente, señalaban la necesidad de renegociar juntamente los acuerdos de alcance parcial que diversos socios del Pacto tenían en el marco de ALADI, los cuales podían crear perforaciones al AEC y al sistema andino de franjas. Dichos acuerdos eran los responsables, por ejemplo, de la presencia de oleaginosas, aceites y cereales de terceros países en el mercado venezolano, que entraban pagando aranceles inferiores al nominal y que creaban competencia en dicho mercado y en el nacional a las cosechas colombianas. Así, los preacuerdos sobre el sistema andino de franjas propendían porque las ventajas de un mercado ampliado para la agricultura no se vieran afectadas por tratamientos especiales o por incumplimientos del arancel común.

    Con algunas modificaciones, en especial en los plazos concedidos a Venezuela para que ponga en funcionamiento las franjas armonizadas del maíz y de la leche, estos preacuerdos fueron aprobados finalmente por la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión 371 del de diciembre de 1994. Desafortunadamente, no fue ni ha sido posible desde entonces acordar un mecanismo común para que los países apliquen los derechos correctivos asociados al mantenimiento de distintos niveles de protección a los productos que hacen parte del sistema de franjas. Por  este motivo, cada país ha sido autorizado para hacerlo de  manera unilateral. En uso de dicha facultad, el gobierno colombiano estableció, por primera vez, derechos correctivos para algunas importaciones provenientes de Venezuela a mediados de 1995.

 La agricultura en el Grupo de los Tres

  El mercado mexicano es, probablemente, el más atractivo de América Latina, por su tamaño, por su ubicación geográfica y por su participación en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA). Por esta razón, se le otorgó tanta importancia a las negociaciones adelantadas en el marco del Grupo de los Tres con miras a firmar un tratado de libre comercio. No obstante, la participación     en el TLC tornaba cualquier negociación con México delicada y compleja, pues podía conducir a la triangulación de  productos de Estados Unidos y Canadá, que podrían generar una competencia no deseada a los bienes nacionales. Este aspecto es particularmente delicado en el campo agropecuario, donde los cuantiosos subsidios de los norteamericanos distorsionan las condiciones de competencia de manera sustancial.

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1. Sobre la escasa vinculación de la economía colombiana con los mercados internacionales en el ocaso de la colonia y durante todo el siglo XX, ver Ocampo (1984).(Regresar)

2. El grupo Cairns lo conformaron catorce países, de muy diversos grados de desarrollo y de los distintos continentes, la mayoría de los cuales no subvencionaban su agro y estaban perdiendo mercados frente a los bienes subsidiados. Estos países eran Australia, Nueva Zelanda, Hungría, Canadá, Malasia, Tailandia, Filipinas, Indonesia, Fiji, Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Uruguay. Ellos respondían por cerca del 25% de las exportaciones mundiales de productos agropecuarios.(Regresar)

3. El arancel consolidado no es necesariamente el que se deba aplicar en el país, pero este último no puede superar al nivel consolidado, a menos que se invoque una salvaguardia, con base en un procedimiento complejo.(Regresar)

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