El giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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     Además las motivaciones de carácter estratégico, tales como la paz, la soberanía sobre el territorio y la seguridad alimentaria, se esgrimen en favor del establecimiento de una política preferencial para el agro. En efecto, secularmente las zonas rurales han sido el escenario predilecto de la violencia, tanto en Colombia como en otros países en desarrollo ² . En el campo colombiano, específicamente, se han presentado diversos tipos de conflictos y de conflagraciones desde fines del siglo XVIII, con carácter recurrente y en diversas ocasiones con particular intensidad. Aunque recientemente la violencia urbana ha aumentado en el país, las áreas rurales continúan registrando muy altos índices al respecto. En los ochenta, los costos para el sector agropecuario asociados con la violencia, y los diversos problemas que ella genera, se estima que equivalieron a cerca del 16% del PIB sectorial ³ . A principios de los noventa los índices de violencia rural aumentaron notoriamente. En no pocas oportunidades tan dramática situación de orden público se ha explicado, al menos en parte, por la escasa presencia del Estado en el campo, o por una pérdida de la credibilidad de los pobladores rurales en las instituciones y en los propósitos gubernamentales.

      De igual manera, esa presencia deficiente del Estado, o su virtual inexistencia, en vastas regiones del territorio nacional determina que los labriegos y colonos colombianos son los únicos que lo están ocupando físicamente y, por lo tanto, son el único factor de soberanía en ellas. Esta es la realidad de la casi totalidad de las zonas fronterizas colombianas —en las regiones de la Amazonía y la Orinoquía, en la Guajira, en parte de Norte de Santander y en todo el límite con Panamá—, las cuales, con contadas excepciones, han sido olvidadas por la acción gubernamental y viven en condiciones de miseria y marginamiento alarmantes. La seguridad alimentaria, por su parte, ha sido un concepto bastante discutido ⁴ . Sus definiciones van desde quienes la entienden como el más completo autoabastecimiento de alimentos para la población de un país, hasta quienes consideran que es un problema exclusivamente de ingresos y capacidad de compra de los sectores más pobres. Al parecer, su definición más adecuada no está en ninguno de estos dos extremos. La seguridad alimentaría de la nación, entendida como la garantía de disponer de alimentos suficientes para los moradores de un país, depende de la producción interna de alimentos, de la disponibilidad de divisas, de las facilidades físicas para importar y de la posibilidad de encontrarlos en los mercados externos. Diversas fórmulas se han inventado para medirla. En cualquier caso, sin embargo, todos los países la asocian con algún grado de auto abastecimiento, hasta el punto de que así tuvo que consignarlo el acuerdo final de la Ronda Uruguay del GATT. La seguridad alimentaria de los individuos, por su parte, no depende tan sólo de la disponibilidad de alimentos, sino que está mayormente asociada con la distribución del ingreso y con la consiguiente capacidad de compra de los pobladores más pobres. Empero, tanto la seguridad alimentaria nacional como la individual requieren, para alcanzarlas, de la intervención del Estado y del establecimiento de políticas específicas, tal y como lo ha demostrado la experiencia internacional.

      De manera que razones económicas —asociadas principalmente con las distorsiones prevalecientes en los mercados internacional e interno—, sociales —relativas a la lucha contra la pobreza— y estratégicas —vinculadas con la paz, la soberanía territorial y la seguridad alimentaria— demandan la presencia del Estado y la ejecución de una política sectorial activa.

  OBJETIVOS FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA SECTORIAL

        La política sectorial diseñada y desarrollada en 1993 y 1994 tenía cinco objetivos fundamentales. Ellos eran la reactivación del sector, el mejoramiento de su competitividad, una mayor equidad en su desenvolvimiento, la sostenibilidad en su desarrollo y el incremento de la eficiencia en la labor de las entidades gubernamentales agropecuarias. El primero de ellos, de corto plazo, se consideraba básico para alcanzar los otros cuatro en el mediano plazo. En efecto, la superación del clima de crisis y de desesperanza que se vivía en el agro en 1992 y principios de 1993, y la consecuente reactivación de su producción, era prerrequisito sine qua non para poner en marcha planes ambiciosos que buscaran resolver problemas de fondo del sector y que tendieran a enrutarlo por una senda de crecimiento sostenido. Sin lugar a dudas, tales planes exigen inversiones y compromisos de los sectores público y privado que sólo se dan en un ambiente propicio al desarrollo sectorial, el cual estaba lejos de primar cuando se inició el diseño de la política que nos ocupa.

      No obstante, dicha política no perseguía tan solo una recuperación pasajera de la actividad agropecuaria, sino que aspiraba a sentar las bases para resolver los problemas centrales que podrían comprometer en el futuro el buen desempeño sectorial. En tal sentido, la posibilidad de que el sector sobreviviera y creciera en un mundo cada vez más interdependiente, y de que contribuyera al crecimiento de la economía nacional y al mejor estar de la población, dependía críticamente de mejorar su competitividad. Sin ella, las fuentes de crecimiento del sector —tanto en el mercado doméstico, como en los externos— se agotarían y se retornaría a la situación de crisis. Por lo tanto, a promover una mayor competitividad del agro se encaminaron los mejores esfuerzos de la política implantada, y el componente de mediano plazo del Plan de Reactivación puesto en marcha.

      La reactivación y la mejora de la competitividad sectorial debían favorecer a todos los productores rurales, independientemente de su tamaño y actividad. Sin embargo, ellas no eran suficientes para combatir la pobreza y las desigualdades sociales, ni para ofrecer un nivel de vida digno a los moradores del campo. Para esto se requería otorgar una atención preferencial a los sectores más deprimidos de la población, en especial a los pequeños productores, a los pescadores artesanales y a los jornaleros rurales, a través de una estrategia coherente que tendiera a superar las tradicionales carencias que los han mantenido en esa situación de marginalidad. Este fue el cometido del Programa de Desarrollo Rural Campesino que se diseñó y se puso en ejecución. De su éxito y de la resolución de tales problemas dependía que el desarrollo agropecuario propugnado fuera viable, o sostenible, socialmente.   

           
      Además de la factibilidad económica y social del desarrollo promovido, era indispensable asegurar su sostenibilidad ambiental. Tal vez el futuro de ninguna actividad productiva depende tan dramáticamente de la preservación y del adecuado aprovechamiento de los recursos naturales renovables como la agropecuaria, entendida esta en su sentido más amplio. Y tal vez ninguna otra puede aprovechar la megadiversidad presente en la heterogénea geografía colombiana como ella. La conservación de esta ventaja comparativa, el mantenimiento y mejoramiento de la productividad y de la competitividad de los diversos agroecosistemas e, incluso, la posibilidad de acceso futuro de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales más dinámicos y exigentes, están asociados con la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo sostenible como la que conformó el tercer plan, o línea de acción, definido por el Ministerio de Agricultura.

      Finalmente, para que la política y las estrategias esbozadas tuvieran el impacto deseado era indispensable hacer más eficiente al sector público agropecuario, adecuarlo a los nuevos requerimientos que al Estado le impone el modelo de desarrollo implantado y, en especial, prepararlo para relacionarse con una sociedad civil más actuante, exigente y deliberativa. El cuarto gran campo de trabajo del Ministerio se ocupó de este tópico, no sólo con base en el impulso a los procesos de modernización, o de reestructuración, del Ministerio y de sus entidades adscritas y vinculadas, sino apoyados en un conjunto de medidas y de actividades tendientes a abrir espacios de participación y de concertación y a modificar la cultura institucional de dichas entidades. Los cuatro programas mencionados, complementados con una cuantiosa legislación expedida por el Congreso en 1993 y 1994, que le dio viabilidad jurídica a varias de las propuestas e inquietudes del Ministerio y de los gremios, conformaron el núcleo de la política sectorial puesta en práctica en procura de los cinco objetivos antes citados.

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2. El fenómeno de que las áreas rurales han sido escenario favorito de la violencia en numerosos países ha sido ilustrado por numerosos investigadores sociales, entre los que se destacan Eric Wolf y Eric Hobsbawm. Los conflictos agrarios, o rurales, en Colombia han sido objeto, igualmente, de una abundante literatura. Para una síntesis de ellos ver, entre otros, Perry (1994c) y los diversos artículos publicados en Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar)

3. Ver Misión de Estudios del Sector Agropecuario (1990).(Regresar)

4. Sobre el tema de la seguridad alimentaria ver, entre otros, Perry (1994b) y lo relativo al tema en el informe de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario.(Regresar)

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