LAS BASES DE LA NUEVA POLÍTICA SECTORIAL

Las consideraciones presentadas en los dos capítulos precedentes se tuvieron en cuenta al emprender el diseño, en el segundo trimestre de 1993, de una nueva política sectorial, la cual, era claro, debía desarrollarse en el marco del proceso de internacionalización de la economía. No obstante, vale la pena sintetizar las razones que justifican el establecimiento de una política sectorial activa en tal escenario y los objetivos que con ella se persiguen.

¿POR QUÉ UNA POLÍTICA SECTORIAL ACTIVA?

Sobre si se requiere contar con una política sectorial activa en un proceso de apertura, o, si por el contrario, el establecimiento de tal política se opone a dicho proceso, ha habido un largo debate. En este escrito no se pretende reproducirlo en detalle. Simplemente se desea rememorar los argumentos que llevaron al equipo directivo del Ministerio de Agricultura a la decisión de poner en práctica dicha política.

La primera razón, aunque no necesariamente la más importante, es de estricto orden económico: la existencia de considerables fallas, o imperfecciones, en los mercados internacionales e interno de bienes agropecuarios. En el primer capítulo quedó suficientemente ilustrada la presencia de enormes distorsiones en el mercado mundial, cuya principal expresión son las elevadas barreras proteccionistas y los cuantiosos subsidios que otorgan los países industrializados y algunos en desarrollo a su agro, y se constató el hecho de que dichos países han establecido políticas especiales y preferenciales para su sector agropecuario. Más aún, en ese capítulo se reseñó el fenómeno de que los países que no han mantenido una política y un tratamiento diferente para el agro en procesos de apertura, han sufrido graves crisis en este sector, precisamente por causa de las imperfecciones mencionadas.

No obstante, las internacionales no son las únicas razones, ni las únicas imperfecciones del mercado de bienes agrícolas, que explican la necesidad de la intervención estatal. La presencia de oligopsonios o monopsonios en casi todas las cadenas agroindustriales es otra de tales fallas. En efecto, en la mayor parte de los productos agropecuarios, en especial en aquellos que requieren alguna transformación o son materias primas para la industria, una gran cantidad de productores se enfrentan a un solo o a unos pocos compradores, los cuales, a su vez, venden el producto con destino a un amplio número de consumidores. El carácter monopsónico de los mercados es particularmente grave a nivel de cada mercado local, lo que es verdaderamente relevante para productores que carecen de alguna infraestructura de transporte y comercialización. De esta manera, la cadena de comercialización es perfecta únicamente en sus extremos (productores primarios y consumidores), pero sufre de considerables imperfecciones en la parte central, lo que facilita el ejercicio de posiciones dominantes en el mercado, en perjuicio de agricultores y consumidores, situación que se presenta con frecuencia y que amerita la intervención gubernamental. No sobra recordar que las más elementales nociones de economía justifican, y reclaman, la acción del Estado como respuesta a tales fallas de mercado.

Adicionalmente, en vastas regiones productoras de Colombia ocurre un fenómeno particular: la virtual inexistencia de mercado, o de compradores, dada la carencia de infraestructura vial y de almacenamiento, la delicada situación de orden público que se vive, y la falta de servicios bancarios y de servicios públicos. En ellas, el sector privado no corre el riesgo de tener puestos de compra, mucho menos de realizar inversiones en infraestructura de secado y almacenamiento. Otro tanto sucede con la provisión de diversos servicios, incluidos los bancarios. Al Estado le compete facilitar la realización de estas actividades vitales para los productores, bien sea efectuándolas directamente o incentivando a terceros para que las adelanten.

Las características propias de la producción agropecuaria hacen que la existencia de las distorsiones e imperfecciones mencionadas sea aún más grave. Los productos del agro son bienes homogéneos, con baja elasticidad precio de la demanda, lo que determina que cualquier pequeño excedente, o la amenaza de importación en un mercado bien abastecido, ocasionen una fuerte baja del precio pagado al productor. Esta característica puede convertirse en un arma contra los agricultores si la utiliza alguien que, por su situación monopólica u oligopólica, puede ejercer posiciones dominantes de mercado. Además, el hecho que la producción agraria no es continua, sino estacional, y por ende, que una vez efectuadas las siembras ya se ha incurrido en gastos significativos que no se van a recuperar sino meses después, cuando se venda la cosecha, sin que sea factible suspender o reprogramar el proceso productivo, implica que cualquier situación de depresión que se genere en el mercado luego de efectuadas las siembras ocasiona perjuicios difícilmente reparables.

Las especificidades y las distorsiones mencionadas, unidas a la falta de movilidad de los recursos productivos en el agro y a la existencia de factores de concentración de los mismos, determinan que la sola acción de las fuerzas del mercado, no contribuye a una asignación eficiente de los recursos, ni a una distribución más equitativa de ellos. Por el contrario, los procesos de apertura y de reducción de la intervención estatal, fuera de generar efectos económicos adversos (como el desempleo de recursos productivos, que no se reasignan automáticamente a otras actividades), pueden concentrar la riqueza y los medios de producción en el sector rural, a menos que se acompañen de una Vigorosa acción gubernamental especialmente en beneficio de los pobladores más necesitados. Nuevamente el caso chileno constituye un buen ejemplo de este último fenómeno ¹ .

En consecuencia, tanto razones de equidad, como meramente económicas, reivindican la importancia de otorgar al agro un tratamiento especial en los procesos de internacionalización, y sugieren la necesidad de mantener la acción y la presencia gubernamental más que en cualquier otro renglón de la economía. En efecto, el segundo argumento que explica la necesidad de una política agropecuaria activa trasciende el ámbito de lo estrictamente económico: el sector agropecuario no es importante únicamente por razones económicas, sino que lo es, en igual o mayor medida, por razones sociales y estratégicas. La importancia económica que todavía tiene el sector agropecuario colombiano es obvia. Su contribución al Producto Interno Bruto es elevada (cercana al 19%, medida a precios de 1975), su participación en la generación de empleo es significativa (una cuarta parte del empleo total y un 58% del rural), su aporte a la generación de divisas es considerable (más de US $3.600 millones en 1994, si se incluye los productos agroindustriales, que representan en conjunto más del 40% del total de exportaciones de bienes), su papel como abastecedor de alimentos y de materias primas y como demandante de bienes industriales y de servicios es fundamental para el desarrollo global del país.

Empero, la trascendencia del agro es aún mayor en el área social. Según vimos en el capítulo anterior, en las zonas rurales, incluidas las cabeceras que viven de actividades de campo, vive aún un 36% de la población colombiana, y es en ellas donde se presentan los mayores problemas y porcentajes de pobreza y los peores índices de calidad de vida. La cobertura de infraestructura, servicios educativos y de salud, servicios públicos y actividades recreativas es deficiente, cuando existe, y los problemas de hacinamiento, baja remuneración de la mano de obra, trabajo infantil y falta de seguridad social, entre otros, son bastante generalizados. La presencia y la acción del Estado han sido precarias e insuficientes, y lo modesto de la inversión pública efectuada en las áreas rurales no ha permitido que se superen las enormes carencias de sus moradores. En una palabra, la delicada situación social del agro exige una política gubernamental activa, con recursos presupuestales adecuados, que permitan a sus habitantes salir del nivel de vida medieval que aún están padeciendo.

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1. Ver Cox (1994).(Regresar)

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