El giro de la política agropecuaria
José Antonio Ocampo y Santiago Perry
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Capítulo 2

LA SITUACIÓN DEL SECTOR A PRINCIPIOS DE 1993

      Desde los albores de la década del noventa el sector agropecuario colombiano enfrentó una profunda crisis, la cual se reflejó en el decrecimiento del Producto Interno Bruto sectorial, en la contracción de la superficie cultivada, en el desmesurado incremento de las importaciones y en la caída de las exportaciones. Tal situación obedeció al deterioro de la rentabilidad de un importante número de actividades agropecuarias y a la pérdida de la confianza de los productores en su quehacer y en la política gubernamental. Con su aparición se agudizó un problema secular del campo colombiano: las malas condiciones de vida de sus moradores y la brecha que existe entre sus ingresos y los de la población urbana. A continuación analizamos estos aspectos.

EL DESEMPEÑO RECIENTE DEL SECTOR: UNA COMPARACIÓN HISTÓRICA

    Tras las dificultades afrontadas por el sector agropecuario a principios de los ochenta, el Producto Interno Bruto del sector registró un comportamiento más satisfactorio en la segunda mitad de la década (Véase Gráfico 2.1) ¹. En 1989 se logró el mejor desempeño del sector agropecuario no cafetero, con tasas de crecimiento significativas del producto de los distintos subsectores y con una expansión considerable de la superficie cultivada (Véase Gráfico 2.2). Las mejores cotizaciones internacionales, el favorable comportamiento climático y la política sectorial ejecutada constituyeron las razones que contribuyeron a tales resultados positivos.

Gráfico 2.1: EL GIRO DE LA POLITICA AGROPECUARIA

Gráfico 2.2: VALOR REAL DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA NO CAFETERA

      Los precios internacionales de los principales bienes agropecuarios venían registrando una tendencia descendente a lo largo de la segunda mitad de la presente centuria, que se había agudizado desde finales de la década de los setenta (Véase Gráfico 2.3). No obstante, en cereales y oleaginosas presentaron una recuperación desde mediados de 1988 debido a los problemas climáticos que asolaron a las zonas productoras en los Estados Unidos y, en menor medida, en las naciones exportadoras de Suramérica y en algunos países asiáticos. Su incremento fue significativo en varios productos, lo que estimuló las siembras y el buen comportamiento de la agricultura en el país.

 GRÁFICO 2.3: PRECIOS AGRÍCOLAS INTERNACIONALES, 1948-1995

      La política sectorial, por su parte, había buscado, desde 1986, estimular la producción agropecuaria y otorgarle una protección más razonable. En 1988 se formuló el Plan de Oferta Selectiva, cuyo componente de corto plazo buscaba superar las limitaciones que impedían una expansión de la producción de los bienes seleccionados, otorgando un estímulo de precios para lograr dicho aumento. Teniendo en cuenta que los precios internacionales estaban subiendo de manera sustancial y que los inventarios nacionales de productos agropecuarios se hallaban en niveles considerablemente bajos, se incrementaron los precios de sustentación en términos reales, en algunos casos en cuantías significativas. No obstante, estos aumentos se hicieron de tal forma que los precios fijados no superaran los costos del producto internado, ni fueran mayores a aquellos que regían en el mercado internacional. Como resultado, y a pesar de que la protección implícita de estos bienes se redujo moderadamente, las áreas cultivadas mostraron una notoria expansión —la mayor de los últimos tres lustros— lo que permitió un abastecimiento holgado, a precios razonables, a pesar de la delicada coyuntura de las cosechas externas ².

      Como es obvio, los productos que registraron los mayores incrementos de la superficie sembrada fueron los que contaban con precios de sustentación, todos ellos importabIes excepto el arroz, cultivo que presentó la mayor expansión. Como consecuencia, los cereales y las semillas oleaginosas —que representaban el grueso de las importaciones— aumentaron su participación en el total de la producción agrícola entre mediados de los ochenta y 1990. En su conjunto, esos productos (cebada, maíz, sorgo, trigo, soya y palma africana) aumentaron su participación en la producción agrícola del 12.6% en 1984-1986 al 16.4% en 1990. 

      Desde principios de la década del noventa los precios internacionales retomaron, con inusitado ímpetu, su secular tendencia descendente, y llegaron en 1992 a su registro histórico más bajo (Véase Gráfico 2.3). Esta situación coincidió con la profundización de la apertura de la economía colombiana y con el desmonte de la política de precios de sustentación que había prevalecido por muchos años. Las señales de precios para los productores fueron desalentadoras. El desempeño del sector se resintió, como lo mostraron las principales variables, entre ellas el comportamiento del producto interno bruto sectorial y el de las superficies sembradas.

       La agricultura, excluido el café, mostró claros síntomas de decaimiento desde 1991, cuando su producto interno bruto sólo aumentó modestamente, un 1.5%, mientras el café y el subsector pecuario continuaban creciendo a tasas superiores (Véase Gráfico 2.1). La producción del grano aún no parecía resentirse del rompimiento del pacto de cuotas y del colapso de las cotizaciones internacionales. Sin embargo, en 1992 la crisis se agudizó y se generalizó, pues los tres subsectores mencionados reportaron tasas de crecimiento negativas. Como resultado de ello, el sector registró, por segunda vez en el último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento negativa (-2.0%), particularmente acentuada en el caso de la agricultura no cafetera (-3.9%). 

       Las dificultades de la agricultura se hicieron sentir con particular intensidad en los cultivos transitorios, cuya valoración de la producción disminuyó en 1991 (-3.1%) y, en mayor magnitud, en 1992 (-12.2%) (Véase Gráfico 2.2). Aunque en este último año los rendimientos de diversos cultivos bajaron ³ , principalmente por problemas climáticos, las dificultades de los cultivos semestrales no se circunscribieron a este aspecto. La superficie cosechada también se contrajo en porcentajes significativos: 5.8% en 1991 y 12.4% en 1992. En términos absolutos, el área sembrada con cultivos permanentes se redujo en 436.000 hectáreas entre 1990 y 1992, y en este último año escasamente superaba la cosechada cinco años atrás (2.062.000 has. en 1992 contra 2.010.000 en 1987).

Todos los cultivos semestrales contrajeron sus superficies cultivadas en 1992; ya doce de los quince lo habían hecho en 1991. Particularmente grave se tornó la situación del algodón, el arroz, la cebada, el fríjol, el maíz y la soya, aunque, incluso, productos como la papa, cuyas exportaciones estaban creciendo, vieron disminuir sus áreas cosechadas. Aunque algunos cultivos permanentes redujeron las superficies cultivadas en estos años (caña panelera, coco, fique, tabaco negro y yuca), el incremento de otros (especialmente caña de azúcar, banano, plátano, palma africana y frutales) determinó en un aumento de las áreas sembradas con este tipo de cultivos. En conjunto, sin embargo, el área cosechada en la agricultura colombiana se redujo un 6.1% en 1992, después de haberse contraído un 3.7% en 1991, dejando de cultivar 358.000 hectáreas. Esta reducción de las siembras superó con creces aquella experimentada durante la crisis agrícola de comienzos de los años ochenta.

No sobra recordar que son los cultivos transitorios los que primero se resienten en una crisis sectorial, y que sus áreas cultivadas constituyen el mejor termómetro de la situación del agro. Sin lugar a dudas, son ellos en los que se presenta una mayor movilidad del capital y de las inversiones. Sus productores, cuando la situación se complica, dejan de cultivar, o reducen las superficies que siembran. Mientras tanto, en los cultivos permanentes, cuyos gastos anuales son sólo de mantenimiento y el grueso de la inversión ya se ha realizado, la crisis tiene un impacto más gradual, que se refleja primero en la paralización de nuevas siembras y en la disminución de las actividades de mantenimiento —en especial, fertilización y control de plagas— y sólo en casos muy dramáticos en la destrucción del cultivo y la consecuente contracción de las áreas sembradas. En la ganadería las dificultades se manifiestan usualmente en la alteración del ciclo productivo propio de esta actividad.

La venta y utilización de insumos y maquinaria y la evolución de la inversión sectorial proporcionan información adicional sobre la situación del agro durante estos años. A principios de la década del noventa disminuyeron significativamente las ventas o importaciones de tractores, plaguicidas, fertilizantes y semillas mejoradas, pese a las bajas acaecidas en los precios reales de todos ellos; particularmente drásticas fueron las reducciones en las ventas de fertilizantes compuestos y úrea en 1992 ⁴ . Para el caso de los tractores importados, mientras en 1988 entraron al país 1.361 unidades, en 1992 tan solo lo hicieron 361 unidades ⁵ . La inversión sectorial tuvo, en general, una caída significativa en la fase inicial de la crisis (Véase Gráfico 2.4) ⁶ . Ello, sumado a las condiciones climáticas, determinó la caída registrada en 1992 en los rendimientos de ocho de los trece cultivos permanentes analizados.

GRAFICO 2.4 : INVERSIÓN AGRÍCOLA COMO PROPORCIÓN DEL PIB SECTORIAL
                         (PESOS DE 1975)

LAS CAUSAS DE LA CRISIS

     Mucho se ha discutido sobre los factores que generaron la grave crisis agrícola de principios de los noventa. Incluso, se han utilizado modelos y se ha acopiado una cuantiosa información sobre el comportamiento de las lluvias, de los precios internacionales, de la protección al sector, de las acciones violentas, etc., variables todas que han tenido una mayor o menor incidencia en la gestación de aquella. Seguramente nadie niega ya que un cúmulo de elementos negativos se juntaron para causar una tan fuerte constricción de las labores agropecuarias, en especial de los cultivos semestrales. Tampoco nadie se aventura a negar el deterioro sufrido por la rentabilidad de diversas actividades del sector. No obstante, hay significativas diferencias de énfasis en los diversos análisis, y algunos soslayan aspectos que son dignos de tener en cuenta. A estos temas se hace referencia a continuación.

La crisis de rentabilidad

Diversos trabajos han ilustrado el desmedro padecido por la rentabilidad agropecuaria en 1991 y 1992 ⁷ . El Ministerio de Agricultura construyó, a partir de la precaria información existente, indicadores de la rentabilidad de los diferentes cultivos semestrales desde 1980 y de algunos permanentes desde 1985. En términos generales, estas series indican que la rentabilidad experimentó una disminución considerable entre 1980 y 1982, un período de alza entre 1983 y 1990 y un nuevo descenso pronunciado en 1991 y 1992 para la mayoría de los cultivos de la agricultura no cafetera (Véanse Gráfico 2.5 y Cuadro 2.1).

GRAFICO 2.5: RENTABILIDAD DE LA AGRICULTURA

CUADRO 2.1 :

INDICE

       La crisis de rentabilidad de comienzos de los años noventa fue particularmente marcada en los cultivos transitorios. El menor ingreso neto al productor estuvo asociado, en estos cultivos, con la fuerte depresión de los precios reales al productor, ya que los costos de producción experimentaron una desaceleración apreciable, gracias a la disminución de los precios reales de la maquinaria, los insecticidas, los abonos y fertilizantes agropecuarios, mientras que los jornales y los precios de los herbicidas tuvieron una tendencia alcista. De esta manera, las reducciones arancelarias y de la tasa de devaluación nominal incidieron favorablemente en la evolución de los costos agropecuarios, pero no alcanzaron a compensar otros efectos adversos sobre los ingresos netos de los productores, en particular la caída de las cotizaciones internas. La disminución de la rentabilidad no fue homogénea, sin embargo, para los distintos cultivos. Fue muy marcada para la soya, el ajonjolí y la cebada, así como para el arroz, si el punto de referencia para este último es el lustro 1985-1989. Dicha caída fue más moderada para otros cereales, en tanto que la papa y el fríjol se escaparon a dicha tendencia.

      Los cultivos permanentes distintos a café no experimentaron, en conjunto, una disminución de la rentabilidad durante estos años. La caída de los precios reales fue compensada, en este caso, por una disminución de los costos de producción, especialmente en 1992. No obstante, este comportamiento global estuvo muy afectado por el aumento que experimentó el ingreso neto de los productores de caña de azúcar. Otros cultivos permanentes también atravesaron una fase de marcado deterioro de su rentabilidad, en especial la palma africana, la caña panelera, el tabaco negro, el cacao y el plátano de consumo interno.

En el caso del café, los ahorros acumulados por el Fondo Nacional del Café durante los años de bonanza permitieron defender en gran medida los precios internos reales del grano durante los dos años cafeteros posteriores al colapso del pacto de cuotas de mediados de 1989 (Véase Gráfico 2.6). Durante el año cafetero 1991/1992, ante la prolongación de la crisis en el mercado internacional del grano, las precarias finanzas del Fondo obligaron al Comité Nacional de Cafeteros a reducir el precio interno en dos ocasiones (marzo y julio de 1992), con lo cual la crisis de rentabilidad se extendió igualmente a este cultivo. Este fenómeno se vio agudizado con los aumentos en los costos de producción generados por el desmonte del subsidio a los insumos y la rápida expansión de la broca. Los efectos plenos de estos últimos acontecimientos sólo se harían evidentes, sin embargo, en los años siguientes, ya que el volumen de la cosecha y, por lo tanto, la productividad media de la caficultura, se mantuvieron en niveles elevados hasta dicho año cafetero. En los posteriores, las presiones sobre los costos generados por los precios de los insumos y por la broca se vieron acentuados con la reducción de la productividad inducida por la disminución en las actividades de mantenimiento de las plantaciones.

Factores externos e internos de la crisis

      Algunos de los estudios desarrollados sugieren que la principal causa de la crisis y del declive de la rentabilidad fue la caída registrada en los precios internacionales. La información disponible confirma que los niveles alcanzados por los precios mundiales de productos agrícolas fueron particularmente bajos entre 1991 y 1993, y que en este último año llegaron a su menor registro histórico del último medio siglo (Véase Gráfico 2.3). En efecto, en dicho año, se ubicaron 16% por debajo del nivel de 1990, 43% por debajo del promedio del decenio del ochenta y 59% del promedio del setenta. Los productos más afectados fueron los cereales y algunos renglones de exportación — café, algodón, azúcar y cacao —, mientras que las oleaginosas prácticamente no sufrieron los rigores de la depresión de las cotizaciones mundiales.

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1. El Anexo Estadístico incluye una recopilación de las principales estadísticas sectoriales.(Regresar)

2. Para un mayor análisis de lo sucedido en este período, ver Rosas (1990) y Perry (1990).(Regresar)

3. En la mitad de los cultivos transitorios sucedió este fenómeno: ajonjolí, algodón, cebada, girasol, maíz, papa y trigo. Ver el Cuadro A4.(Regresar)

4.Bustamante de Henao (1994).(Regresar)

5. Para un análisis detallado de los problemas de mecanización agrícola, agudizados a partir de la crisis, ver Balcázar y Correa (1994).(Regresar)

6.Ver también los Cuadros AB y A9.(Regresar)

7.Ver Jaramillo y Junguito (1993), Jaramillo (1994), Ministerio de Agricultura (1994e), Ocampo (1993a y 1994) y Sanint (1993).(Regresar)

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