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ESTRUCTURA DEL SECTOR
El sector público de Colombia esta
conformado por subsectores no financiero y financiero. E1 primero agrupa las entidades que
son propiedad del gobierno o control por el y que se dedican a producir o suministrar bier
servicios según las características de sus función' fuentes de financiamiento estas
entidades se clasifican
a) Gobierno General-Administracion Pública,
b) Empresas no financieras del Estado.
El Gobierno General incluye las instituciones públicas que producen o suministrar
llamados servicios colectivos, tales como educación, justicia, defensa, entre otros, y
cuyo financiamiento proviene, básicamente, del cobro de impuestos y o contribuciones
obligatorias. Las empresas publicas, que clasifican dentro de las no financieras, producen
y ven' bienes y servicios, y sus fuentes de financiamiento determinan por los precios y
tarifas que cobran.
El subsector financiero abarca los entes
que cumplen actividades iguales o similares a los demás intermediarios financieros del
sistema, tales como: bancos, corporaciones y entidades de financiamiento de la industria,
la vivenda la agricultura. etc.
De otra parte, considerando la autonomía
de gestión, patrimonio y contabilidad de las entidades, unas son descentralizadas y las
otras centralizadas. Igualmente, dependiendo del ejercicio de la autoridad- dentro del
territorio de la nación o el area dentro de la cual pueden ejercer, las entidades del
sector público se clasifican en el nivel nacional, si su autoridad se extiende a todo el
territorio colombiano en el regional, si se circunscriben a una de sus divisiones
administrativas (departamentos) y en el nivel local, si se refiere a un area mas limitada
dentro de una determinada localidad (la capital del país, las capitales de departamento,
los municipios menores).
Una clasificación reciente de las
entidades y empresas del sector público revelo que el 57% de ellas corresponde a
entidades de administración publica el 23% a empresas no financieras el 12% a empresas
financieras, y el 8% restante a entidades de seguridad social.
TAMAÑO
La influencia del sector público en la
economía se manifiesta de diversas formas, entre otras, a través de: su participación
directa en la actividad productive la demanda que ejerce sobre determinados bienes y
servicios, y también en función del control que tenga sobre diversos recursos
financieros de la economía. Los indicadores que se presentan en el Cuadro 12 den una idea
de la importancia del sector público en la vida nacional. Allí se aprecia que los
ingresos corrientes, sin transferencias, alcanzan una significativa participación en el
PIB durante la decade de los ochenta, pasando de un nivel promedio anual del 23.8% entre
1970 y 1979 al 27.7% entre 1980 y 1989. Durante 1990 y 1991 esta participación supera el
28% gracias al repunte de las rentas del gobierno central , especial mente las de
carácter tributario, y de los ingresos de explotación comercial de algunas entidades
publicas. A1 igual que los ingresos, los gastos del sector público, también netos de
transferencias intergubernamentales, presentan una participación importante en el PIB a
lo largo de la decade con un nivel promedio anual del 29.9% pare el período 1980-1990.
Para corroborar la importancia y tamaño del sector público, baste observer la
participación del sector público en el valor agregado de la economía en su conjunto.
Este indicador revela que luego de un ligero descenso en los primeros años de la decade
del setenta, a partir de 1975, dicha participación crece en forma prácticamente
ininterrumpida hasta alcanzar su nivel mas elevado en 1989 con el 21.7%.
De acuerdo con las investigaciones
realizadas por el DANE, el valor agregado del sector público por ramas de actividad
económica se origina en 39% en la producción de servicios no mercantes, en 11.4% en la
explotación de mines, en 11.7% en servicios de electricidad, ague y gas y en 10.2% en
industrias manufactureras.
ESTRUCTURA FISCAL
En el Cuadro 13 se presenta la
distribución de los ingresos y de los gastos al interior del sector público no
financiero, destacando tanto al gobierno nacional central como algunas de las entidades o
grupos de ellas mas representativas. Al evaluar el comportamiento de las cifras se
destacan algunos hechos de especial inlportancia. En primer lugar, se aprecia que el
gobierno central genera la mayor proporción de los ingresos y de los gastos, seguido por
las entidades regionales y locales, el sector eléctrico en su conjunto y Ecopetrol.
Durante 1990 el gobierno contribuy6 con cerca del 33% a los ingresos totales, los entes
regionales y locales con el 26.4%, Ecopetrol con el 10.7%-y el sector eléctrico con el
8.2%. Por el lado del gasto estos porcentajes fueron del 35.2%, 25.9%, 8.5% y 8.3%,
respectivamente. En segundo lugar, se observe un deterioro importante en la participación
del Fondo Nacional del Cafe en los ingresos totales del sector después de un corto
período de bonanza durante 1986 (del 2.3% de los ingresos públicos en 1988 se pasa al
0.3% en 1990). Este deterioro fue producto de las dificultades en el mercado cafetero
internacional, especial mente, desde la rupture del pacto de cuotas en 1989, lo cual
significo una apreciable reducción del precio externo y una caída en los ingresos de
explotación comercial. A diferencia del Fondo del Cafe, durante los tres últimos años
Ecopetrol presenta una ganancia de participación en el total de los ingresos públicos,
ascendiendo del 7.3% en 1988 al 10.7% en 1990, con lo cual se expresa, el cambio de
posición en el mercado petrolero internacional desde el momento en que el país se
convierte de nuevo en exportador neto de crudo a mediados de la decade.
De otra parse, al examiner la
clasificación económica de los gastos efectuados por el Gobierno Nacional, que se
presenta en el Cuadro 14, se observe como durante el período comprendido entre 1980 y
1988, los gastos de funcionamiento representaron en promedio un 76% del total y los de
inversion el 24% restante. Esta distribución se modifico durante 1989 y 1990, pasando el
funcionamiento a representar el 80% del total del gasto. No obstante, en 1991 se presenta
una ligera recomposición en favor de la inversion lo cual evidencia un cambio de rumbo en
la política de gasto del gobierno.
De acuerdo con la finalidad del gasto,
los recursos del gobierno se han dirigido prioritariamente a la educador a la defense
nacional y a las obras publicas. Los gastos
del sector minero hen venido perdiendo
participación de un 5.4% en 1980, se desciende al 0.7% en 1990, para ubicarsse finalmente
en el 1.8% durante 1991. Debe tenerse en cuenta que los gastos a los cuales se trace
referencia no incluyeron los realizados por las demás entidades publicas que pertenecen
al sector, como el de las empresas de energía
eléctrica, y el de las que se dedican a
la explotación de carbón y petróleo, que en conjunto contribuyen con una proporción
importante a la generación de los egresos totales del sector público consolidado. Como
una muestra del interés estatal en el fortalecimiento y organización de la justicia, se
observe como durante los últimos años el gasto en este sector presenta un crecimiento
apreciable, pasando de representar en promedio el 3.5% de los egresos totales entre 1980 y
1987 al 4.8% entre 1988 y 1991.
El rubro correspondiente a otros gastos,
presenta un gran aumento a partir de 1985 como consecuencia de la expansion de los pagos
en intereses y comisiones de la deuda externa e interna del gobierno, que ha ocasionado
una creciente absorción de los recursos públicos.
POLITICA FISCAL
A comienzos de la decade de los ochenta,
el sector público se vio enfrentado a un proceso de desajuste creciente, de tal magnitud,
que el deficit de operaciones efectivas pas6 de representar el 2.9% del PIB en 1980 al
5.9% en 1984. Entre las causas del mismo se destacan particularmente:
1. La lenta evolución de los ingresos,
resultado tanto de la recesión económica (domestica e internacional) como de la erosion
de la estructura tributaria y el ineficiente manejo de los mecanismos de control y recaudo
2. El rápido crecimiento de los gastos,
tanto de funcionamiento como de inversion (asociados con la expansión del sector
eléctrico y los grandes proyectos de explotación del petróleo y carbón). En un primer
momento, el desbalance resultante fue financiado básicamente con recursos del crédito
externo, así como con recursos domésticos, en especial de emision.
El deficit fiscal se constituyó, de esta
manera, en factor de desequilibrio de la economía, dada la forma que contribuía al
deterioro del sector externo y en que agudizaba ciertas distorsiones en el sector
monetario. Las dificultades en el frente fiscal se agravaron al final de 1982, ante las
restricciones en el acceso al crédito externo. Por todo ello, el saneamiento de las
finanzas, fue uno de los primeros frentes en que se actúo pare superar los desequilibrios
de la economía.
Los esfuerzos llevados a cabo durante la
mayor parse la decade tomaron cuerpo en diversas reformas tributaria que han incrementado
la base impositiva, han cerrado diversos canales de elusion y evasion tributaria y han
fortalecido los fiscos departamentales y municipales, cc el objeto de disminuir la
presión que el deficit de est ejerce sobre el Gobierno Nacional. Mención especial
merece, de una parse, la reforma al impuesto a las yenta que lo convirtió en un tributo
al valor agregado para las ventas al detal (en contraste con el regimen previo, a nivel
manufacturero) y, de otra, las reformas hechas al gravamen de renta y complementarios en
1983 y 1986. La más reciente de estas ha buscado una simplificación del régimen,
avances en materia de equidad y neutralidad ha definido novedosos estímulos a la
capitalización y a inversion en el sector empresarial, con resultados alentada res en sus
primeros años de aplicación. Además, dede tiempo taras se han efectuado importantes
revisiones d las tarifas de servicios públicos, de los gravámenes arancelarios y del
precio inferno de los combustibles, todo lo cual ha permitido mejorar la capacidad de
generación del ahorro del sector público consolidado.
De otra parte, durante la etapa de ajuste
se tomaron diversas medidas tendientes a reducir el gasto público. La presiones en esta
area se aligeraron en 1986 con la éxitos culminación de grandes proyectos de inversion
en los sectores minero y eléctrico. Lo anterior abrió la posibilidad de diseñar, a
partir de ese año, un ambicioso programa de reorientacion del gasto público hacia los
sectores sociales mas necesitados, que constituye la base del Plan de Desarrollo (Plan de
Economía Social) de la actual administración.
En síntesis, el diseño de un paquete de
polítca económica que armonizaba los objetivos fiscales, monetario y del sector externo
fue la crave del éxito del Plan de ajuste, que tuvo como uno de sus mas destacados
resultados la disminución del déficit fiscal del 5.9% del PIB en 1984 al 0.3% en 1986.
Durante los últimos años, el manejo de
las finanzas publicas se ha orientado, de una parte, a consolidar el proceso de
saneamiento fiscal, pues ello contribuye a reducir la presión sobre los recursos del
ahorro inferno privado, dejando así un margen mas amplio para que este se oriente al
financiamiento de la inversion productiva y, de otro, a darle mayor fluidez a la
transferencia de recursos al interior del sector público, de las entidades superavitarias
a las deficitarias. Sobre este ultimo aspecto vale la pena destacar la generación de
importantes excedentes económicos en los sectores cafetero y petrolero y su oportuna
canalización a las entidades del sector eléctrico enfrentadas desde mediados de la
decade del ochenta a una crisis financiera de grandes proporciones, como consecuencia de
su elevado nivel de endeudamiento externo y de la lenta evolución de sus ingresos de
explotación comercial. Así mismo, es necesario resaltar los esfuerzos permanentes del
gobierno por consolidar el proceso de descentralización política y económica que se
inicio en la primera mitad de la decade con el propósito de otorgar mayor autonomía y
recursos a los entes regionales y locales.
Comentario especial merece la reforma al
sistema presupuestal colombiano en 1989 que introdujo cambios fundamentales en los
procesos de programación y ejecución del gasto y definió un contexto adecuado pare
manejo de la política fiscal en relación con los dos frentes de política económica.
Con esta reforma se busca subsanar gran parse de las deficiencias del anterior sister
(vigente desde 1973) y propender por un uso mas eficiente de los recursos públicos sin
descuidar las función economica del Estado en los campos de la educación salud, obras
publicas, etc.
Por otra parte, es bueno resaltar que
durante 1990 gobierno nacional inicio la aplicación de un programa gradual de
modernización y apertura económica, símilar al emprendido por otros países con similar
nivel de desarrollo, con el propósito de remover los factores estructurales del
estancamiento en la actividad productiva, fortalecer la competencia económica, estimular
la inve sion privada y alcanzar una senda de crecimiento sostenido en el mediano y largo
plazo. Desde el punto de vista financiero, la puesta en practice de este programa
significó un deterioro de los ingresos por concepto de gravamenes arancelarios y la
adopción de una reforma tributaria sobre el impuesto a las ventas que permitiera
compensar la caída. en el recaudo.
Gracias al prudente manejo fiscal de los
últimos años como se aprecia en el Cuadro 15, el déficit de operaciones efectivas del
sector público no financiero se ha mantenida en niveles tolerables . Como proporción del
PIB este déficit paso del 1.94% en 1987 al 2.48% en 1988 y luego descendió al 2.29% en
1989, 0.80% en 1990 y 0.03% en 1991.
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