Tributación en Colombia

Diez años de reformas tributarias en Colombia
Guillermo Perry Rubio, Mauricio Cárdenas Santamaría
Ediciones Cid y Fedesarrollo, Bogotá, 1986

El libro Diez años de reformas tributarias en Colombia constituye, sin duda, uno de los más exhaustivos análisis que se hayan hecho de la historia tributaria reciente del país, aunque infortunadamente los autores no alcanzaron a analizar la reforma tributaria del gobierno de Barco aprobada en los últimos meses de 1986. El estudio se concentra básicamente en el decenio 1974/1984, aunque en algunos capítulos se remonta hasta lo acontecido a comienzos del siglo.

La tesis central del estudio es relativamente simple: los períodos de auge del comercio exterior colombiano han generado reformas tributarias que buscaron bajar impuestos. Por el contrario, las épocas deficitarias de nuestro comercio exterior han actuado como acicate de reformas tributarias que tuvieron como propósito inmediato el aumento de los recaudos. Por eso dicen los autores: "La mayoría de las reformas que incrementaron recaudos (con excepción de las de 1953 y 1974) se adoptaron en situaciones en que las crisis externas reducían los recaudos y dificultaban la financiación del nivel deseado de gasto e inversión pública. Al contrario, todas las modificaciones que redujeron recaudos se adoptaron en épocas de abundancia de ingresos fiscales, debidos a coyunturas externas favorables, procesos de liberación de importaciones o al efecto de reformas previas.

"En el largo plazo, las primeras pueden verse como un intento por constituir una base tributaria doméstica que independizará un tanto el recaudo fiscal, y en consecuencia el gasto público, de las oscilaciones del sector externo; lo que se ha conseguido hasta cierto punto. A fines de los cincuentas este esfuerzo se centró en los impuestos directos; a partir del principio de los sesentas los indirectos han venido ganando preeminencia, con excepciones temporales, como las del período 1967/1970 y 1975/1976".

Esta tesis central del libro sirve para ilustrar con ejemplos contemporáneos lo que finalmente ha sido una constante de las finanzas públicas colombianas: una alta dependencia del comercio exterior. Esta fue la constante a lo largo del siglo XIX, lo fue también durante los comienzos del siglo hasta que se llega a la implantación del impuesto generalizado a la renta a partir de la reforma del año 35, y lo fue recientemente cuando, a partir de 1982, desfallece la cuenta especial de cambios y las finanzas públicas colombianas se ven sumidas en una de las más severas crisis por las que han transitado recientemente.

Otro interesante punto que hacen resaltar los autores, y que a mi entender reviste carácter novedoso en la bibliografía fiscal colombiana, es el de las limitaciones de la política fiscal colombiana como instrumento anticíclico. Los textos corrientes de finanzas públicas suelen afirmar, a veces con cierta ligereza, que es siempre posible utilizar la política fiscal como instrumento anticíclico. Es este uno de los temas centrales del debate entre monetaristas y neokeynesianos. Los autores ilustran cómo la utilización anticíclica de la política fiscal colombiana en ocasiones puede haber funcionado, pero existen otras en donde ha tenido deficiencias, principalmente porque las crisis externas han estado por lo general acompañadas de reducciones del crédito externo, con lo cual el gobierno hubo de reducir el gasto público cuando lo aconsejable, dentro del manejo anticíclico de la política fiscal, hubiera sido aumentarlo para compensar el efecto recesivo del sector externo y la disminución del crédito externo.

Un punto en el que discrepo de los autores es en su apreciación sobre el uso escaso del crédito interno por parte del gobierno. Según los autores, "el uso del crédito interno ha sido escaso" y, también según ellos, "se había dado una especie de acuerdo de caballeros: el crédito interno lo usa preferencialmente el sector privado y el crédito externo el sector público, o al menos controla y dirige su uso". Sin embargo, las cifras disponibles actualmente muestran lo contrario: el gobierno se ha venido endeudando internamente, sobre todo con la utilización de los TAN a niveles bien elevados. Según las cifras de la Contraloría General de la República, el crédito público interno equivale a un 48% de la deuda pública total, al paso que el crédito externo representa un 52% de la misma. O sea, la importancia relativa del crédito interno hoy en día es casi tan grande como la del crédito externo. Por lo tanto, no considero muy acertadas las apreciaciones de los autores sobre ese supuesto "pacto de caballeros" que se habría dado, en virtud del cual el gobierno se habría reservado el uso del crédito externo dejándole al sector privado el uso del crédito interno. Las cifras fiscales muestran lo contrario y, sobre todo en los últimos años, la tendencia se ha acentuado en cuanto a una utilización creciente del crédito interno.

El libro contiene además un interesante análisis técnico político de lo que fue la famosa reforma de 1974, en la que uno de los autores desempeñó un papel de primera línea. Según el libro, la mayor falla de la reforma del año 74 fue haberse quedado corta en los ajustes por inflación para efectos tributarios. Como se recordará, el ajuste total por inflación para efectos tributarios sólo vino a darse a plenitud con la Ley 20 de 1979. Según los autores, esta limitación de la reforma del 74 terminó por restarle apoyo político y credibilidad. En efecto, apuntan, "ante ajustes en las tablas de tarifas limitadas a un 8% anual, la tasa de inflación del 20,5% en 1976 condujo a que los contribuyentes se enfrentaran de nuevo a tarifas efectivas más altas. De esta manera, el alivio real que había representado para la mayoría de los contribuyentes del impuesto de renta el efecto combinado de reducción de tarifas y sustitución de exenciones personales por descuentos, se revirtió, y ganó credibilidad la afirmación de que la reforma había elevado las cargas tributarias para todos los contribuyentes, reiterada con frecuencia por sus opositores. Lo que habría de constituir el talón de Aquiles de la estabilidad del nuevo régimen fue, sin embargo, el impacto que este hecho tuvo sobre el nuevo gravamen a las ganancias de capital. Las nuevas tasas de inflación, frente a las limitaciones del ajuste del costo a los activos fijos a tan sólo un 8%, condujo a que el impuesto recayera sobre ganancias puramente nominales y se tildara de confiscatorio. Comenzó a generalizarse la subdeclaración de las ventas de propiedad raíz y el gobierno toleró en buena parte este proceso; posiblemente por su convicción íntima de que en las condiciones descritas el gravamen a las ganancias de capital resultaba excesivo".

El libro, en síntesis, tiene el gran mérito de buscar los hilos conductores que pueden detectarse en la historia de las reformas tributarias colombianas, las cuales, miradas aisladamente, tienden a menudo a verse como simples colchas de retazos, pero puestas en la perspectiva en las que este libro las ha colocado comienzan a tener un patrón común y una fisonomía, exitosa o defectuosa, pero que finalmente es la propia del sistema fiscal colombiano.

JUAN CAMILO RESTREPO S.